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协商民主为人民政协理论研究提供了新的视角和方向

阅读次数:1425 发布时间:2013-05-29 11:08
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——访中国人民政协理论研究会副会长、中共中央党校原副校长李君如

中共十八大在党代会的历史上第一次提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”,这被认为是中共在民主政治理论创新和制度创新中取得的最新成果。十八大提出,要“健全社会主义协商民主制度”,并明确要求全党“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,围绕团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”人民政协如何发挥作为协商民主的重要渠道和基本形式的作用?如何把握协商民主与选举民主的关系?怎样学习、研究和借鉴其他协商民主形式的成功经验,不断完善人民政协的民主机制?围绕这些问题,记者近日采访了中国人民政协理论研究会副会长、中共中央党校原副校长李君如。

从协商民主的新视角研究人民政协,开辟出人民政协理论和实践研究的一片新天地

记者:中共十八大对人民政协的地位和作用作出了最新定位,对进一步做好人民政协工作提出了新的要求,您认为这为深化人民政协理论研究和实践探索提供了哪些新的视角和方向?

李君如:我们研究人民政协,最初主要从党的统一战线理论切入,后来拓展到马克思主义政党理论,近年来又拓展到社会主义民主理论。十八大关于要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”的论述,提出了一个全新的研究视角,即可以从协商民主角度研究人民政协。

之所以说协商民主理论为人民政协理论和实践的研究提供了新的视角和方向,主要是因为我们从此以后在研究人民政协时不再泛泛谈论民主,而可以从协商民主这样一种民主的具体实现形式深入研究人民政协。讲十八大提出健全社会主义协商民主制度,对于人民政协事业发展的意义,这就是一个重大的意义。

协商民主这种形式不仅具有自己的特点,而且具有其他民主形式所没有的优点。协商民主,一是公民可以直接同政府官员面对面进行对话和协商的民主;二是公民可以就经济、政治、文化、社会、生态等广泛的议题进行对话和协商的民主;三是公民在决策前和决策后都可以同政府进行对话和协商的民主,而不仅仅只是在决策前对决策施加影响、决策后只能执行的民主;四是公民在协商中实行求同存异原则,努力形成社会共识的民主,而不会在社会中形成多数和少数的分裂甚至矛盾,不利于社会和谐稳定。当然,这种民主形式也有自己的局限性,历史的经验告诉我们,这种民主形式容易被个别人以协商为名进行暗箱操作而失去其民主的性质。但是,这也提醒了我们,在研究和推进协商民主的时候,包括在完善人民政协的制度建设的时候,一定要坚持公开性、程序性原则,通过科学的制度设计,公开地按照民主的程序进行对话和协商。

从协商民主的角度来研究人民政协,既要研究人民政协的历史和历史经验,又要研究人民政协自改革开放以来在推进协商民主方面积累的新鲜经验;既要研究政协委员履行政治协商、民主监督、参政议政职能时创造的各种做法和成功经验,又要研究委员履行职能时在民主程序和民主监督上存在的问题;既要研究政协委员在协商民主中创造的专题协商、对口协商、提案办理协商等成功经验,又要研究界别协商等已经提出但还没有成熟经验或尚未提出的各种新的协商民主做法;既要研究政协委员怎么样在协商民主中发挥主体作用,又要研究怎么样把政协委员提出的真知灼见,特别是一些未雨绸缪的或者同现行政策不同的真知灼见,能够通过更高层次的对话和协商直接影响决策,实现协商民主效果的最大化;既要研究在政协平台上政协委员更好地开展对话和协商,又要研究政协委员怎么样走出政协大门、走进社会,在更为广阔的社会环境中推进公民对话和协商;既要研究已有的政协委员怎么样发挥积极作用,又要研究政协委员的产生和构成等推进协商民主的基础性条件。总之,从协商民主的新视角研究人民政协,有许许多多的新课题、新话题,可以开辟出人民政协理论和实践研究的一片新天地。

需要强调的是,十八大提出了“健全社会主义协商民主制度”的要求和任务。其实质,就是要在制度上推进协商民主,即以此为重点深化我国的政治体制改革。因此,从协商民主这一新的视角来研究人民政协,特别是通过理论创新和制度创新来完善人民政协的协商民主制度,不仅对于人民政协事业的发展具有重大意义,而且对于十八大后中国的政治体制改革具有重大的、直接的、可操作的意义。

从协商民主与选举民主的关系来研究,可以更好地完善人民政协,健全社会主义协商民主制度

记者:党的十八大提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。在此之前,有一个重要的前奏,这就是我们在研究人民政协的历史经验,特别是改革开放以来“两会”制度的过程中,认识到了“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”。从协商民主与选举民主的关系入手研究人民政协,应该怎样把握?

李君如:关于我国社会主义民主有两种重要形式的论断,是江泽民在1991年“两会”党员负责人会议上第一次提出的;2006年,以胡锦涛为总书记的党中央把这一论断写进了中央文件。后来,在国务院新闻办发表的白皮书中,在中共中央办公厅(2011)11号文件中,把这两种民主形式称为“选举民主”和“协商民主”。健全社会主义协商民主制度,把它与选举民主结合起来,正是中国特色社会主义民主的特色之所在。

当然,协商民主具有广泛的应用范围,而不仅仅是政协实行的民主,也不是说政协不需要选举。同样的道理,人大实行的主要是选举民主,并不是说人大一点都没有协商民主,也不是说除了人大就没有别的选举民主。但是从人大和人民政协各自承担的历史任务以及它们的运作方式来看,人大主要实行的是选举民主,人民政协则是中国社会主义协商民主的重要渠道和主要形式。因此,研究选举民主与协商民主的关系,可以以人大与人民政协的关系为案例;研究人民政协怎么样充分发挥协商民主的作用,也可以从人大与政协所实行的这两种民主形式的关系中加以研究。

应该讲,选举民主与协商民主关系,中国与西方有不同的历史条件、不同的政治文化背景、不同的重点,甚至不完全相同的做法,必须从我国实际出发进行客观的研究。我们在研究协商民主之始,就已经注意到,在西方,协商民主是在选举民主充分发展的基础上,或者说,是在选举民主在实践中遇到困难(比如选民参选热情下降、选举解决不了公民关心的公共利益问题和对官员道德的制约问题)的背景下,作为选举民主的补充,由一些专家学者提出来的。但是,中国的情况并非完全如此。

首先,在中国,从新中国成立以来民主政治的历史进程来看,是先有协商民主,后有选举民主。也就是说,中国的协商民主并非作为选举民主的补充而存在的。1949年,新中国实行的是协商建国的原则,即是通过邀集各民主党派和各个界别、各个民族的代表召开中国人民政治协商会议,经过充分协商形成“共同纲领”,根据这个共同纲领选举产生中华人民共和国中央人民政府,宣布成立新中国的。当时,政协委员是邀集来的而不是普选产生的;政协委员之间具有不同的阶级立场、政党背景、界别身份、民族归属,但又有共同的政治追求和良好的合作关系,以及可以开诚布公地进行对话和协商的基础;政协委员的工作方式主要是协商,在协商中求同存异,形成“共同纲领”这样的共识;政协委员也对协商的成果进行投票表决,但前提是先进行充分的协商,投票表决只是求同存异的一种形式。

其次,在中国,从人民代表大会召开以后还要保存人民政协的历史实际来看,让选举民主与协商民主并存是为了完善人民民主,实现最广泛的民主。我们都知道,人民政协最初是作为代行人民代表大会的职权而存在的。按照这个道理,在召开人民代表大会后,人民政协就没有存在的必要了。但是,中国共产党最终还是决定在人民代表大会召开后保留人民政协,其理由就是毛泽东当年说的:“人民代表大会是权力机关,有了人大,并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大,但它不能包括所有的方面,所以政协仍有存在的必要。”这里讲的“人大的代表性当然很大,但它不能包括所有的方面,所以政协仍有存在的必要”,是一个非常深刻的思想。因为,人大代表是经过普选产生的,具有广泛的代表性,但是选举民主有一个游戏规则即“少数服从多数”,这样,就出现了一个少数人的民主权利怎么样也能够得到保障的问题。毛泽东就是从这个独特的角度提出“政协仍有存在的必要”。这样,就在中国出现了“两会”即人大和政协这一独特的民主制度,也就形成了选举民主和协商民主这两种民主形式相结合的中国特色社会主义民主。当然,由于在改革开放前我们在经济上实行的是权力高度集中的计划经济体制,并根据这样的经济体制建立了党政不分的一元化的领导制度,致使人大和政协都有名无实,没有发挥它们应有的民主功能和作用。但是这样的制度设计是好的,改革开放后我们可以在社会主义市场经济的基础上完善它,形成选举民主和协商民主这两种民主形式。显然,在这样的制度设计中,这两种民主实现形式不能说谁是谁的补充,而是各自独立运行又共同发挥作用的。

再次,在中国,从人民代表大会与人民政协的实际运作来看,选举民主与协商民主在各自独立运行过程中又相互联系,在国家决策中发挥各自不同的作用。比如我们现在每年在3月份召开的“两会”,政协比人大先开两天,政协委员审议讨论政协常委会的工作报告和提案委员会的工作报告,与党和国家领导人共商国是;人大开幕后政协委员列席人大听取并讨论政府工作报告和“两高”报告;同时,政协委员围绕国家经济社会发展中的重大问题和本界别要解决的问题,进行大会发言和小组讨论、联组讨论,并邀请党委和政府部门负责人列席会议或参加对话,大家畅所欲言,出谋划策;会上,政协委员还可以提交自己的提案,反映社情民意;如果有人事问题的议程,还要在会上进行充分讨论;最后,通过无记名投票表决或鼓掌通过等形式形成会议的各种决议。

任何人只要具体地考察了中国的“两会”及其开法,就可以发现在听取并讨论政府工作报告和“两高”报告这个环节上,人大与政协之间是密切联系的,其他各个环节上人大和政协各有各的任务。人大和政协最后都有一个投票表决的环节,在人大那里审议讨论是为了表决,形成对全社会每一个公民具有约束力的法律或决议;在政协那里主要是对话讨论,表决是为了体现政协委员求同存异的共识,为党和政府决策建言献策。因此,中国的选举民主中有讨论和协商环节,协商民主中有投票表决的环节,在有些程序和讨论的问题上可以是共同的,两者之间有相互联系的一面,但总体来讲这样的选举民主和协商民主是各自独立运行的,不能说这两种民主形式谁是谁的补充,也不能说这两种民主形式的作用谁大谁小,选举民主和协商民主都可以在国家决策中发挥自己的作用。

经过这样的比较分析,从协商民主与选举民主的关系中来研究协商民主的理论和实践,我们可以进一步认识到协商民主的地位、功能、做法和作用,更好地完善人民政协,健全社会主义协商民主制度。

一些地方的协商民主十分注意民主程序建设,避免协商民主走样或为少数人操控。这完全可以为各地政协借鉴和运用

记者:党的十八大在明确人民政协是社会主义协商民主的重要渠道的同时,也指出了社会主义协商民主还包括其他多种渠道和形式。应该怎样学习、研究、借鉴其他协商民主的形式及其经验,不断完善人民政协的民主机制,推进人民政协事业的发展?

李君如:世界上享有盛名的浙江省温岭的“民主恳谈会”和成都市双流县实行的“村民议事会”,都是协商民主的好形式。许多地方政府就老百姓关心的民生问题,举行的多种多样的“听证会”,也是协商民主的一种好形式。他们的实践中有许多成功的经验,可以在政协工作中运用。

一是,这些地方的协商民主十分重视群众或群众代表同干部进行面对面的协商,即实行公民对话制度。这样做,不仅有利于让群众享有广泛的知情权、参与权、表达权、监督权,而且可以让干部直接听取群众意见、让群众更好地了解干部决策复杂性,共同找到解决问题的办法。

二是,这些地方的协商民主坚持决策之前协商为主,把民主协商形成的共识作为决策的基础。尽管党中央一再强调,要做到协商于决策之前,但许多地方的党委和政府领导人还是怕繁琐,不愿走这个程序,致使许多决策无法推行,甚至酿成群体性事件。因此,这些地方的经验应该重视。尤其对于各级政协来讲,更要主动地争取党委和政府的理解和支持,认真贯彻“重大问题协商于决策之前”的原则。因为,决策之后所谓的“协商”,大多数带有“通知你”的特点,这不是真正的协商。而只有决策之前的协商,才能畅所欲言、各叙己见,真正发扬民主。各级党委和政府要按照中央关于把政治协商纳入党委和政府的决策程序,做到重大问题协商于决策之前的原则,充分发挥人民政协的政治影响和组织功能。

三是,这些地方的协商民主十分注意民主程序建设,避免协商民主走样或为少数人操控。浙江温岭的协商民主程序多年来已经制度化,任何人当领导都不能随心所欲无视这一程序、违背这一制度。这是他们最重要的经验,完全可以为各地政协借鉴和运用。

令人高兴的是,自从2006年2月中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》以来,许多地方已经按照协商民主的要求创新政协工作方式。经过长期的摸索,广东、江西等地先后出台了推进人民政协政治协商制度建设的意见,对政治协商的总体要求、协商内容、协商形式、协商程序、组织保障都作了明确规定,特别是强调,凡规定需要经过人民政协协商而未协商的事项,除特殊情况外,原则上不予决策。这一做法,改变了以事后通报代替事前协商、以个别征求意见代替应当以组织形式进行的政治协商等暗箱操作做法。在政治协商的制度化、规范化和程序化建设道路上迈出了可喜的一步。南京市、福州市、厦门市等一些市都做了这样的决定。这样的制度创新,带来的不仅是制度化的力量,还有制度化的压力。尤其是在“协商成果办理与反馈”上,为了避免“说了也白说”,广东省在协商程序上规定:政治协商均要形成纪要或建议案;建立政治协商督办落实机制。他们还把是否重视政治协商,同领导干部的“官帽子”联系起来,成为广东各级党政领导政绩的重点考察内容。协商民主日益显示出强大的活力和生命力。

总之,只要我们认真学习贯彻十八大精神,立足中国实际,以崇高的政治自觉,健全社会主义协商民主制度,就一定能够在人民政协的理论创新和制度创新中,为坚持科学发展、促进社会和谐,作出更大的贡献。

(赵彤 樊慧赟)

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